政令的頒佈，其本質是 “讓各族都覺得‘跟著安西軍，我能過得更好’”，透過 “資源繫結貢獻、義務匹配能力、文化雙向尊重”，讓各族從 “為自己而戰” 變成 “為安西軍而戰”—— 這才是忠誠度的核心，也是 809 年安西軍孤懸西域，能凝聚多族力量抗吐蕃的關鍵。
焉耆都護府的大堂內，幾位參軍正坐在其中，司倉參軍郭啟亮、司兵參軍曹永浩、司田參軍紀勇與監軍使魏先池四人聯袂而來，臉上不見半分輕鬆。
此時，司田參軍紀勇剛正在彙報，“都護大人，”紀勇將籍冊在薛鋼面前的案几上攤開，“城外的田地，包括軍屯熟田和這些日子新墾的生地，已全部測量登記完畢。總計……十萬五千三百四十五畝。”
監軍使魏先池捻著鬍鬚，聲音低沉：“都護，若按人均二十畝計，這點田地，怕是連安置現有唐人丁壯的三成都不夠！更遑論那數萬即將遷徙而來的外族……人心欲壑，最難填平。希望一旦落空，其反噬之力，恐勝於吐蕃鐵騎。”
司兵參軍曹永浩立刻介面，他的憂慮在於秩序：“都護，人無恆產則無恆心。十幾萬人聚於此地，若無妥善安置，終日遊手好閒，不出半月，必生事端。屆時，奸細混在其中煽風點火，治安將頃刻崩壞！”
司倉參軍郭啟亮的彙報則帶著一絲底氣，但也點出了新問題：“都護神通，糧草暫時無憂，然而，若坐吃山空，即便有糧，也易養出惰性。且如此多人力若不用於生產，便是最大的浪費，更是潛在的風險。”
薛鋼的目光從眾人臉上一一掃過，“諸位所慮甚是，此事關乎存亡，是本都護失察了。”
紀勇正要開口，薛鋼抬手製止：“但事已至此，怨天尤人無用，唯有設法解決。”他站起身，在鋪著周邊地圖的長案前踱步，“現有田地，優先授予陣亡將士遺屬、傷殘老兵之家。”
曹永浩聞言眼睛一亮：“都護明鑑！這些人家中壯勞力已失，若再無田產，只怕難以維繫。”
“其次，”薛鋼的手指重重按在龜茲位置，“對現在服役計程車兵分田地，每人先分三十畝。剩餘的土地暫做保留，優先獎勵那些有軍功和有貢獻的工匠和士兵。”
郭啟亮撥弄著算盤，眉頭緊鎖：“都護，這田畝數目恐怕...”
“以上這些主要以龜茲地區為主。”薛鋼打斷道，“畢竟那些老兵和工匠都在龜茲。”他頓了頓，聲音低沉下去，“對那些已經逝去的老兵，在龜茲城外擇一處風水寶地建立祠堂，讓他們永受香火！”
魏先池微微頷首：“此舉甚善，可安軍心。”
“至於那些吐谷渾士卒的家屬，”薛鋼的手指移到龜茲外圍，“都安置在這一帶，分給他們牧場。這些人有吐谷渾士兵甄別、作保，中有奸細的可能性相對要小很多。”
紀勇終於找到機會開口：“都護，那焉耆這邊如何安排？”
薛鋼轉身，“對那些有技術的、讀過書的、經過商的、有一技之長的，只要我們能用的上，直接招募，作為小吏，由安西都護府發糧食和餉銀，暫時不參與土地分配，等有功之後再行分配。”
他繼續說道：“另招募士兵，十八歲至四十歲，身體合格的招募為輔兵，人數暫為三千人，從中挑選一千人為正式士兵。正式士兵優先分配土地，每人二十畝，輔兵十畝。”
曹永浩興奮地拍案：“妙啊！這樣徵兵告示一齣，必定應者雲集！”
“還有，”薛鋼繼續道，“招募建築隊，用以擴建和修建焉耆城；我還要成立數個工廠招募工人，煤礦還要招募採礦工人等，預計可安置三萬人；成立拓荒隊，六十歲以下的均可參與焉耆拓荒，預計還能安排兩萬人，參與者優先分配土地。”
紀勇在一旁飛快計算著，算珠噼啪作響：“都護，這些人加起來，預計能有個七八萬左右。剩下的四萬人還大多都是外族。”
“成立農場，安排放牧，飼養牛、羊、馬匹、駱駝等，”薛胸有成竹，“這些都需要人手，放牧、剪羊毛、擠奶等工作，估計需要兩萬人；剩下的就是商貿加民生服務，兩萬人也差不多了。”
魏先池捋著鬍鬚：“具體的數量...”
“你們看著辦，”薛鋼一揮手，“隨時可以調整。以上這些你們作出一個標準，定出一個量，分出等級，採用工分制。完成好的十分，不好的依次遞減，公分可以用來食物。”
郭啟亮若有所思：“都護此法，倒是與中原曾經的屯田制有異曲同工之妙，卻又更加細緻。”
薛鋼望向窗外漸暗的天色：“非常時期，當用非常之策。我們要讓每一份力氣都用在刀刃上，讓每一顆糧食都發揮最大效用。”
紀勇終於放下算盤，臉上露出如釋重負的笑容：“都護，若按此策施行，不出一月，流民安置問題便可解決大半。”
“那還等什麼？”薛鋼重新坐回主位，“即刻擬定細則，明日便張榜安民。”
燭火搖曳，五人一直商議到深夜。當最終的方案落定，遠處的天邊已露出魚肚白。薛鋼站在都護府門前，望著漸漸甦醒的焉耆城，輕聲自語：“這片土地，終將成為安西最堅實的屏障。”
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